W projekcie prawa geologicznego i górniczego nie ma korzystnych regulacji dla interesu Narodu jako faktycznego właściciela struktur geologicznych.
Prof. dr hab. Mariusz-Orion Jędrysek
Wielu polskich geologów i górników jest zatrwożonych stanem kontroli państwa nad gospodarką surowcami naturalnymi w Polsce – zagrożone są bowiem żywotne interesy gospodarcze, środowiskowe i społeczne. Szczególne zaniepokojenie budzi projekt nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Pgg).
Pozwalam sobie zabrać głos na ten temat, ponieważ pełniąc w latach 2005-2007 funkcję wiceministra środowiska i głównego geologa kraju w rządzie PiS, przygotowałem projekt ustawy o powołaniu Polskiej Służby Geologicznej oraz pierwszą wersję nowego projektu prawa geologicznego i górniczego. Gabinet Donalda Tuska zrezygnował z powołania tej służby, co wyklucza sens dalszego procedowania nowego projektu prawa geologicznego. Z punktu widzenia gospodarki strukturami geologicznymi, w tym eksploatacji surowców naturalnych, widzę niewyobrażalny kontrast pomiędzy tym, co rząd deklaruje w uzasadnieniu do projektu Pgg, a tym, co w nim jest zawarte. Podobną opinię wyraziłem również w liście otwartym do premiera Donalda Tuska (http://morion.ing. uni.wroc.pl/teksty/aktualnosci.php?action=view&id=428).
Polska musi mieć dobre prawo geologiczne i górnicze, bo nasza gospodarka bazuje na eksploatacji zasobów naturalnych, a na tle krajów Unii Europejskiej jest niezmiernie bogata w zasoby naturalne zarówno przyrody ożywionej, jak i nieożywionej. Trzeba o tym pamiętać, gdy się konstruuje nowe prawo, tym bardziej że w wielu dziedzinach, szczególnie geologii, dzieje się bardzo źle. W Polsce nie istnieje służba geologiczna, około 50 proc. powiatów nie ma geologa powiatowego (w ten sposób łamane jest prawo), doświadczamy plagi nielegalnej eksploatacji zasobów (w tym bursztynu będącego naszą dumą narodową). Wynika to m.in. z tego, że obowiązujące prawo geologiczne i górnicze jest nieadekwatne do potrzeb i warunków.
Szkodliwe regulacje
Zgodnie z obowiązującą ustawą (z roku 1994 z wieloma późniejszymi zmianami) złoża kopalin nieobjętych własnością gruntową oraz całe wnętrze ziemi znajdujące się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych są wyłączną własnością Skarbu Państwa. Głównym problemem jest więc takie zabezpieczenie tego dobra, aby służyło ono Narodowi bez względu na to, kto prowadzi działalność polegającą na gospodarowaniu strukturami geologicznymi, w tym w szczególności na eksploatacji lub bezzbiornikowym magazynowaniu substancji w górotworze. Prawo podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej jest gwarantowane przez Konstytucję, ale nie bez ograniczeń o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Ograniczenia pojawiają się m.in. przy działalności geologiczno-górniczej polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, eksploatacji lub tzw. bezzbiornikowym magazynowaniu substancji w górotworze – działalność ta jest koncesjonowana i kontrolowana przez Skarb Państwa. Ograniczenie to nie ma jednak charakteru bezwzględnego, bo podmiot zbywający górniczy podmiot gospodarczy zbywa go w zasadzie bez ograniczeń, tj. wraz z koncesją i zgodą na użytkowanie górnicze. Oznacza to w praktyce, że każdy, kto dostanie zezwolenie na działalność geologiczno-górniczą (koncesję), może je przekazać komuś innemu na dowolnych warunkach, a ten ze zdaniem Skarbu Państwa nie musi się liczyć.
Długotrwałe przejęcie przez dowolne podmioty gospodarcze, ktokolwiek na świecie byłby ich właścicielem, prawa do gospodarki strukturami geologicznymi w Polsce jest stosunkowo łatwe. Dzieje się tak m.in. dlatego, że organy udzielające koncesji i zgody w imieniu Skarbu Państwa (są to, w zależności od kopaliny lub wielkości i zakresu działalności, minister środowiska, marszałek województwa lub starosta powiatu) nie mają dobrych narzędzi kontrolujących zbywalność koncesji. Zważywszy na rosnące znaczenie struktur geologicznych w zabezpieczeniu żywotnych interesów narodowych (w tym bezpieczeństwa energetycznego), prawo geologiczne i górnicze dające takie zabezpieczenia jest więc kluczowe dla gospodarki suwerennego narodu. Ma to w szczególności znaczenie, gdy postępująca wszechstronna integracja w Unii Europejskiej może skutkować faktyczną utratą kontroli państwa nad wnętrzem ziemi znajdującym się w granicach Rzeczypospolitej. Każde państwo członkowskie UE ma do tego własną służbę geologiczną.
Jednocześnie sama eksploatacja surowców naturalnych nie daje istotnych zysków Skarbowi Państwa. Jedynymi bowiem istotnymi, faktycznymi i specyficznymi obciążeniami bezpośrednio wynikającymi z wydobywania kopalin są opłaty eksploatacyjne. Są one bardzo niskie, w skali Polski – rzędu kilkuset milionów złotych rocznie. Oczywiście, ma to swoje uzasadnienie ekonomiczne, ale tylko wtedy, gdy wydobycie własnych surowców zapewnia możliwość konkurencyjnego działania polskiej gospodarki. Nie ma to uzasadnienia, gdy eksploatacja jest prowadzona przez podmiot obcy, a jednocześnie kopalina jest eksportowana lub magazynowane są odpady pochodzące z zagranicy. W tej sytuacji powinny być zaproponowane mechanizmy prawno-ekonomiczne zabezpieczające Skarb Państwa, polegające także na opracowaniu, z umocowaniem w prawie geologicznym i górniczym, adekwatnych sposobów wyceny wartości ekonomicznej i strategicznej struktur geologicznych. Dziś nieliczne propozycje wyceny mogą być podstawą do takich działań, ale dotyczą one tylko niektórych rodzajów złóż, a nie struktur geologicznych, a przy tym nie mają one żadnego znaczenia w sensie umocowania w Pgg – w tym więc także zakresie przyjęcie projektu Pgg mogłoby być dla nas fatalne w skutkach.
W projekcie prawa geologicznego i górniczego nie ma korzystnych regulacji dla interesu Narodu jako faktycznego właściciela struktur geologicznych. Przejęcie prawa do eksploatacji przez podmiot gospodarczy niekoniecznie kierujący się wyłącznie interesem ekonomicznym ulokowanym na terenie Rzeczypospolitej może w niesprzyjających sytuacjach mocno naruszyć podstawy ekonomiczne Polski. W skrajnych warunkach można sobie wyobrazić nie tylko rabunkową eksploatację lub lokowanie odpadów niebezpiecznych w strukturach geologicznych trwale je wyłączających z użytkowania, ale także zaniechanie eksploatacji bez zrzeczenia się praw do koncesji lub obszaru górniczego. Może to oznaczać w skumulowanych przypadkach nagłe załamanie rynku surowców np. energetycznych, zamknięcie magazynów paliw, itp. Nie można w tej sytuacji wykluczyć, że taki scenariusz byłby pisany w krajach, które są w stanie wywierać naciski na podmioty gospodarcze działające w oparciu o koncesje udzielone przez ministra środowiska, ale mające swoje interesy głównie poza Polską.
Prowadzenie działalności geologiczno-górniczej
Poważnym mankamentem proponowanego projektu jest dopuszczalna eksploatacja niektórych kopalin na potrzeby własne. Pozornie – rozwiązanie bardzo dobre, bo niechże wreszcie właściciel ziemi będzie pełnym i jedynym właścicielem tego, co się w niej znajduje. Jednakże po głębszym zastanowieniu trudno jest nie mieć wątpliwości, że zapisy te mogą być przyczyną dewastacji środowiska, niszczenia zasobów i uderzania w małe, często rodzinne przedsiębiorstwa górnicze (np. piaskownie, żwirownie). Utrzymanie takiego zapisu da możliwość rozwoju szarej strefie i doprowadzi do nieuczciwej konkurencji, ponieważ nie ma wątpliwości, że uzyskane w ten sposób kopaliny może będą o połowę tańsze i będą sprzedawane niemal bez ograniczeń, bo nikt nie będzie wiedział, ile wydobyto. Zapis ten kontrastuje także z rządowym uzasadnieniem mówiącym o ograniczeniu biurokracji, bo obowiązuje następujący tryb postępowania: zawiadomienie starosty, zapoznanie się z planem zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty przez starostę (czy w formie postanowienia/decyzji – w oparciu o co?), możliwa decyzja urzędu górniczego wstrzymująca wydobycie, regulacje dotyczące trybu odwoławczego itd. Po każdej eksploatacji, także na potrzeby własne, środowisko ulega zmianom.
Przedsiębiorca ma obowiązek tworzenia specjalnego funduszu na likwidację zakładu i rekultywację terenu, ale osoba eksploatująca na własne potrzeby już nie musi tego robić. Kto i dlaczego ma więc ponosić koszty likwidacji i rekultywacji licznych pustek poeksploatacyjnych, które bez wątpienia będą stanowić dzikie wysypiska odpadów, i przyczyniać się do zanieczyszczenia wód (rzeki, jeziora, studnie). O wiele groźniejsze jest zwolnienie także przedsiębiorców posiadających koncesje udzielone przez starostów (małe piaskownie, żwirownie) z obowiązku posiadania i aktualizowania dokumentacji mierniczo-geologicznej oraz zwalnianiu ich od tworzenia funduszu likwidacji zakładu górniczego. Propozycja taka jest tym bardziej niebezpieczna, że duże złoża będą dzielone na małe obszary górnicze (do 2 ha) przez tego samego przedsiębiorcę w celach uniknięcia właściwego nadzoru państwa nad racjonalną i prawidłową gospodarką złożem. Obniży to koszty eksploatacji, ale zamieni duże tereny w podziurawione nieużytki pełne odpadów. Tego chyba nie chcemy? Służba geologiczna miała wspomagać administrację geologiczną w tym zakresie, ale obecny rząd zaniechał wspomnianego projektu ustawy o Polskiej Służbie Geologicznej.
Poważnym mankamentem projektu prawa geologicznego i górniczego jest marginalizowanie roli służby mierniczo-geologicznej w odkrywkowych zakładach górniczych, które w chwili obecnej z uwagi na ich liczbę (około 5500 obszarów górniczych) zdecydowanie dominują w polskim górnictwie. Służba ta bowiem czuwa nad prawidłową i racjonalną gospodarką złożem, niekiedy naliczaniem wysokości opłaty eksploatacyjnej czy nawet bezpieczeństwem pracy górników, ponosząc przy tym odpowiedzialność w tym zakresie przed organami m.in. nadzoru górniczego. Nowa ustawa groziłaby tym, że dowolnie dobrani przez przedsiębiorcę geodeci pełniący funkcję mierniczych górniczych (geologicznych) wykonają obmiar satysfakcjonujący tego przedsiębiorcę, ale niekoniecznie w sposób oddający obiektywną rzeczywistość. Podobnie może to zwiększać straty w zasobach będących częścią zasobów przemysłowych, przesuwając je do nieprzemysłowych. Taki własny mierniczy będzie mógł prowadzić coś na kształt kreatywnej księgowości, co znowu pozwoli wybrać to, co najcenniejsze, zaniżyć opłaty eksploatacyjne, CIT, VAT itd. – wszystko pokryje ziemia, a co gorsza – złoże ulegnie zniszczeniu po wyeksploatowaniu cząstki tego, co się w nim znajduje. Tu rola służby geologicznej byłaby trudna do przecenienia.
Analizując obecny projekt prawa geologicznego i górniczego, można dostrzec, że w przypadku poszukiwania złóż kopalin, które mają być eksploatowane metodą odkrywkową, zniesiono koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie. Może to spowodować, że tylko właściciele tych nieruchomości, w obrębie których prowadzone są/będą roboty geologiczne, staną się stronami postępowania. Będzie to oznaczać, że tylko oni są świadomi ewentualnego faktu udokumentowania złoża lub przyszłej jego eksploatacji. Wiadomo jednak, że konsekwencją eksploatacji są faktyczne ograniczenia z tym związane dla nieruchomości sąsiadujących (w tym ewentualny brak możliwości zabudowy), które mogą zostać objęte granicą złoża. Mimo to ich właściciele stronami już nie są. W sensie prawnym wydaje się to słuszne, ale moralnie nie, bo w przypadku objęcia ich nieruchomości granicą złoża ponoszą oni z tego tytułu konsekwencje bez prawa sprzeciwu czy wniesienia zastrzeżeń, gdyż nie są w tym postępowaniu, tj. na etapie zatwierdzania projektu prac geologicznych, uznani za stronę. Krótko mówiąc – będzie można w granicy dowolnej działki wykopać dół nawet o głębokości ponad 100 m i średnicy kilku kilometrów i właścicielowi przyległej działki nic do tego. A gdy już do tego dojdzie, to z racji późniejszego obowiązku ochrony tego złoża przez samorząd terytorialny samorząd ten nie może rozpatrywanych gruntów przeznaczyć na inne cele niż eksploatacja odkrywkowa. Czyli może się zdarzyć, że sąsiadujące działki mogą być przeznaczone tylko pod eksploatację i będą warte tyle, ile zapłaci już działająca kopalnia (bo nikt inny tego i tak nie kupi – co z godziwą rekompensatą?). Problem ten obecnie też istnieje (w związku z koncesją na poszukiwanie i rozpoznawanie), ale nie jest tak poważny. W przypadku omawianych zapisów nikt nie zapyta o zdanie właściciela nieruchomości (na której terenie nie będą wprawdzie prowadzone roboty geologiczne, ale nieruchomość ta może znaleźć się w granicach udokumentowanego złoża) na etapie zatwierdzania projektu prac geologicznych w celach poszukiwania i rozpoznawania – co budzi wątpliwości także natury prawnej w kwestii zgodności z zapisami kodeksu cywilnego dotyczącymi ograniczenia prawa własności i zapisami konstytucyjnymi ochrony własności. Wydaje się, że powołanie się na gwarancje konstytucyjne, do których dostosowane byłoby nowe prawo, byłoby rozwiązaniem wartym rozważenia ze względu na nadrzędność Konstytucji nad innymi regulacjami wynikającymi także z umów międzynarodowych.
Brakujące regulacje
Głównym mankamentem proponowanego projektu prawa geologicznego i górniczego jest, po rezygnacji z powołania służby geologicznej, brak nowej koncepcji na tle analizy dotychczas obowiązującej ustawy Pgg. Według dotychczasowej koncepcji zarówno obowiązującego, jak i nowego projektu Pgg elementy rozpoznawczo-wydobywcze są częścią zasadniczą. W wielu aspektach istniejące zapisy w omawianym projekcie w sposób niewystarczający zabezpieczają narodowe interesy w zakresie gospodarki strukturami geologicznymi. Po co więc nowe Pgg, zwłaszcza przy braku gruntownej oceny dotychczasowego lub innej przyczyny (np. powołanie PSG)?
Mimo próby nawiązania do mocno forsowanego w Unii Europejskiej magazynowania CO2 w strukturach geologicznych (ang. Carbon Capture and Storage – CCS – wychwytywanie i magazynowanie dwutlenku węgla) czy bezzbiornikowego magazynowania odpadów promieniotwórczych, np. w strukturach solnych, albo podziemnego procesowania (zgazowania) węgla w projekcie Pgg nie proponuje się szczegółowych metod oceny, ani też kryteriów dopuszczenia struktur geologicznych do takiej działalności. Są to działania niosące potencjalnie duże niebezpieczeństwo dla obywateli, a traktowane są zdawkowo. Nie ma sprecyzowanych metod kontroli szczelności górotworu ani oceny ryzyka, tj. narządzi, jakie organ koncesyjny (państwo) musi mieć do dyspozycji i jakie powinny być stosowane przez przedsiębiorcę. Jeśli obecny rząd wprowadził zmiany w projekcie Pgg przygotowanym przez poprzedni rząd poprzez wstawianie do niego nazbyt szczegółowych jak na ustawę zapisów z rozporządzeń (czy tylko po to, aby jego projekt różnił się od projektu poprzedników?), to tak fundamentalne działania jak zabezpieczenie przed ucieczką gazów (często trujących) czy substancji promieniotwórczych z górotworu muszą znaleźć swoje fachowe rozwiązania także w tej ustawie.
Ponadto nie ma odniesienia do mechanizmów służących ocenie ekonomicznej konkretnych przedsięwzięć CCS i możliwości zastosowania alternatywnych rozwiązań skutkujących ochroną struktur geologicznych przed dewastacją lub wyłączeniem ich z innej społecznie bardziej przydatnej działalności geologiczno-górniczej, np. wykorzystania ciepła ziemi. Takim efektywniejszym i jednocześnie tańszym działaniem jest np. możliwość włączenia gospodarki leśnej do sekwestracji CO2 (zamiast CCS, co byłoby wielkim atutem Polski) – jest tu miejsce na ścisłą współpracę leśników, energetyków i geologów.
Przedstawiony projekt Pgg nie jest też powiązany z Ustawą z roku 2001 o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, co czyni go ułomnym.
W nowym Pgg należałoby zadbać o dostępność i ochronę prawa do informacji geologicznej – dorobku pokoleń polskich geologów i górników i wydatków państwa oraz polskich przedsiębiorców. Jest to własność intelektualna, czasem o znaczeniu strategicznym. Proponowany projekt Pgg znacznie liberalizuje zasady nieodpłatnego dostępu do informacji geologicznej, której zdobycie pochłonęło ogromne środki publiczne. Z tego prawdopodobnie już dziś korzystają zagraniczne koncerny naftowe, żądając w zasadzie bezpłatnego udostępnienia np. całości krajowych danych geologicznych określonego typu (cyfrowych). Na straży informacji geologicznej musi stać sprawna służba geologiczna, a tej w Polsce nie ma.
W projekcie Pgg nie ma precyzyjnych kryteriów i skutecznych narzędzi pozwalających na zabezpieczenie przed wykupem przez obcy kapitał terenów, na których zlokalizowane są istotne dla interesów narodowych struktury geologiczne (potencjalne miejsce na magazyny paliw, złoża o strategicznym znaczeniu, zasoby ciepła ziemi, inne). Może to dotyczyć struktur solnych znajdujących się w pobliżu portów, linii kolejowych, rurociągów przesyłu gazu i ropy, wielkich konsumentów paliw (zakładów o kluczowym znaczeniu gospodarczym), dużych ośrodków miejskich itd. Powołanie polskiej służby geologicznej miało na celu zabezpieczenie tych interesów kraju, a skoro z tego zrezygnowano, to konkretne zapisy w Pgg w tym zakresie wydają się niezbędne.
Jeśli ma być dopuszczalne wydobycie na własne potrzeby, to należałoby zaproponować reguły takiego działania. Tego w sposób skuteczny, bez sprawnej administracji geologicznej wspartej służbą geologiczną, zrobić się jednak nie da. Choćby dlatego z takiego zapisu należy więc zrezygnować lub wrócić do zarzuconej ustawy o powołaniu służby geologicznej oraz wprowadzić lepsze zapisy o wsparciu administracji geologicznej szczebla powiatowego i wojewódzkiego.
Nie ma żadnego nawiązania w projekcie Pgg do własności i nabywania praw do koncesji dotyczących złóż będących w jurysdykcji Międzynarodowej Organizacji Dna Morskiego (albo innych państw). A przecież Polska jest jednym z ważnych udziałowców działki zlokalizowanej na Pacyfiku. Jak zabezpieczony jest interes RP w tym zakresie? Kto za kilka lat będzie zarabiał na polskich prawach do tych złóż? Polacy ponieśli koszty badań, ale kto zarobi na eksploatacji? Oczywiście różne, ale nie polskie koncerny, mają technologie albo je intensywnie rozwijają, tymczasem plan budowy statku i rozwoju własnych technologii na takie potrzeby został zarzucony przez obecny rząd. O to miała zadbać Polska Służba Geologiczna.
Co prawda, część zadań takiej służby państwo okresowo powierza Państwowemu Instytutowi Geologicznemu, ale nie jest on faktycznie służbą, tylko jednostką badawczą. Jeśli mamy mieć nowe prawo geologiczne i górnicze, to poza powyższymi i wieloma niewymienionymi zagadnieniami jego wyróżniającymi cechami powinny być także dopasowanie do funkcjonowania służby geologicznej powiązanej strukturalnie i finansowo z administracją geologiczną (szczebla powiatowego i wojewódzkiego) oraz ściśle współpracującą z Wyższym Urzędem Górniczym.
Z pewnością Polska potrzebuje lepszego prawa geologicznego i górniczego, ale jednocześnie niezbędne jest powołanie polskiej służby geologicznej. Oby nie było za późno, a słowa Tadeusza Czackiego (komisarza Komisji Kruszcowej): „Kraj mógłby być możny i bogaty – nie użyliśmy daru natury”, wypowiedziane tuż po trzecim rozbiorze Polski, miały wyłącznie znaczenie historyczne, tak jak – mam nadzieję – obecny projekt prawa geologicznego i górniczego.
PS Autor artykułu serdecznie dziękuje wielu geologom i górnikom praktykom, których uwagi stały się ważnym elementem tego tekstu. Z różnych względów nie zamieszczam nazwisk tych osób.
Prof. dr hab. Mariusz-Orion Jędrysek jest pracownikiem Zakładu Geologii Stosowanej i Geochemii w Instytucie Nauk Geologicznych Uniwersytetu Wrocławskiego.
Za „Naszym Dziennikiem”
Od admina:
Admin pyta się osób wciąż wierzących we wspaniały i mądry Naród Polski – kogo z czytelników G-Wyborczego, oglądaczy TVN24 czy miłośników seriali z Anną Muchą zainteresuje ten temat? Jaki procent mieszkańców historycznych terenów byłej Polski zrozumie, o co w artykule chodzi i dlaczego jest to ważne?
Dodaj do ulubionych:
Lubię Wczytywanie…